Редакция 
В предыдущей публикации был проведен подробный анализ проекта законопроекта «О митингах, собраниях и демонстрациях граждан», подготовленный Министерством внутренних дел. Увы, прошло девять месяцев, а новостей по этому закону до сих пор нет.
Напомним читателям, что в законодательстве Республики Узбекистан имеет место беспрецедентный случай, когда Кодекс об административной ответственности (статьи 201 и 202) и Уголовный кодекс (статья 217) предусматривают наказание за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, однако сам порядок, на который ссылаются оба кодекса, отсутствует.
В результате долгих исследований Тимуру Исмаилову удалось выяснить, почему так сложилось. Но обо всем по порядку.
С чего все началось…
17 апреля 2019 года Минюст в своем Telegram-канале опубликовал заметку о наказании, а так как я работаю над организацией народно-патриотического шествия «Бессмертный полк», меня не мог не заинтересовать этот вопрос. Созвонившись с информационной службой министерства, я поинтересовался, в каком нормативно-правовом акте приведен сам порядок, который мы должны не нарушать.
Вежливый сотрудник предложил мне обратиться к постановлению Кабинета Министров № 205 от 29.07.2014 г., которым утверждены правила проведения массовых мероприятий. Однако, друзья, обратите внимание на 2-й пункт данных правил.
Следовательно, понятия массовых мероприятий первой и второй категории, получение разрешения на проведение мероприятия, комиссии по контролю за проведением массовых мероприятий и прочие положения данного постановления не относятся к собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям (назовем их для краткости «публичные мероприятия»).
Сотрудник информационной службы, по-видимому, сам был удивлен этим фактом, провел поиск, перезвонил и сообщил, что, действительно, отдельного порядка организации публичных мероприятий в нашем законодательстве нет. Находясь в непонимании от происходящего, я дал письменный запрос в Министерство юстиции, и через некоторое время в Telegram мне вновь порекомендовали ссылку на 205-е постановление Кабинета Министров.
Наконец, еще через пару недель я получил письменный ответ Министерства юстиции:
Если оставить за скобками, для чего нужно было в третий раз упоминать 205-е постановление, то, с одной стороны, мы имеем серьезный прорыв в ясности вопроса.
Министерство юстиции подтвердило: мы даже не знаем, что считать публичным мероприятием, а что нет.
Как определить, на улице происходит митинг или группа друзей, хорошо повеселившись на дне рождения, идет по улицам и клеймит каждого чиновника?
С другой стороны, в письме нет ни слова о порядке организации и проведения публичных мероприятий. Читатель может возразить: «Раз нет определения, то не может быть и порядка. Чего тут мудрить?». Логично, но в таком случае почему бы это не отобразить в письме? Или порядок есть, но о нем не хочется рассказывать?
К сожалению, последующее мое обращение Кабинет Министров переправил назад в Министерство юстиции, которое сказало, что ответ уже предоставлен вышеуказанным письмом. В Конституционный суд, увы, граждане обращаться не могут. И вопрос, как же получилось, что порядка нет, а наказание есть, по-прежнему остался открытым.
…и чем продолжилось
11 ноября 2019 г. «Фергана» вместе с медиапроектом «ОВД-Инфо» сделали публикацию о свободе собраний в СССР, где сообщалось, что в Узбекистане этот вопрос до сих пор регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР № 9306-XI от 28.07.1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР».
Хотя шествие «Бессмертный полк» и свобода собраний — немного разные вещи, этот указ оказался весьма интересным.
Как видим, в нашей стране был принят четкий и при этом лаконичный порядок организации и проведения публичных мероприятий на разрешительной основе. Там определено, кто имеет право подавать заявление, что должно содержать заявление, куда оно подается, в какой срок, сколько времени оно рассматривается, какие имеются обязанности и т. д. Заслуживает внимания фраза из пункта 4, что исполком обеспечивает необходимые условия для проведения акций, а также пункт 5, что никто не вправе препятствовать публичным мероприятиям, проводимым с соблюдением установленного порядка.
Особо следует заметить, что не существует узких ограничений по месту проведения, то есть можно везде, если не будет запрещено отдельно. Это нельзя сравнить с нормами в современном законодательстве некоторых наших соседей, например, России, об организации акций в «специально отведенных местах», которые ряд активистов ассоциирует с «загонами».
Проведя анализ законодательства Узбекской ССР за 1988—1992 гг., выяснилось, что отдельный порядок на территории республики не принимался, но практически через месяц после общесоюзного указа Верховный Совет УзССР принимает Указ № 2636-XI от 19.08.1988 г. «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций», который мы приводим полностью.
Обращу внимание читателя, что именно этим документом Административный и Уголовный кодексы республики дополнены статьями касательно наказания за нарушение порядка по публичным мероприятиям. Кодексы продолжили действовать на территории Узбекистана и после развала СССР, а 22 сентября 1994 г. были приняты новые Кодекс об административной ответственности и Уголовный кодекс Республики Узбекистан, куда «перекочевали» эти статьи и с учетом изменений действуют до сих пор.
Сравните, в 1988 г. используется формулировка не просто «организация» или «проведение», а «организация и проведение», хотя одно подразумевает другое. В действующей редакции также говорится об «организации и проведении». В 1988 г. как в законодательстве СССР, так и УзССР упоминались четыре публичных мероприятия. В настоящее время речь идет о тех же четырех акциях и в том же порядке. Это не может быть совпадением, так как статья 33 Конституции Республики Узбекистан говорит только о трех акциях, а последний раз изменения в наказания вносились всего три месяца назад, а именно законом № ЗРУ-586 от 03.12.2019 года.
Любопытно, что Административный и Уголовный кодексы, принятые в советское время, автоматически не утратили силу, а были официально отменены законом РУз № 73-I от 6 мая 1995 года, следовательно, какое-то время старые и новые кодексы существовали параллельно. Мы не нашли нормативно-правовых актов, отменяющих или устанавливающих новый порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций вместо советского порядка.
В 1988—1992 годы были приняты и иные нормативно-правовые акты, связанные с публичными мероприятиями, организацией охраны общественного порядка и т. д.
А сегодня указ действует?
Вопрос весьма интересный, учитывая развал СССР. Зная, что граждане не имеют права обращаться в Конституционный суд Республики Узбекистан, я вновь обратился в Министерство юстиции за консультацией насчет действия этого порядка. Ответ был следующим:
Кто-то из читателей моментально воскликнет: «Как всегда отписка! Ни да, ни нет! Да ежу понятно, что в Узбекистане действует законодательство Узбекистана» — и будет недалек от правды, ибо конкретного ответа на поставленный вопрос в письме не содержится.
Кое-кто скажет: «Да вы что?! СССР почти 30 лет не существует. Какие советские законы?», сославшись на пункт 4 Декларации о суверенитете Узбекской ССР от 20.06.1990 года, по которому решения, принимаемые Верховным Советом СССР, приобретают силу на территории Узбекской ССР только после их утверждения Верховным Советом Узбекской ССР в соответствии с Конституцией Узбекской ССР.
Логично? Безусловно. Однако в декларации не сказано, что этот пункт имеет обратную силу (то есть распространяется на решения, принятые до его введения). Порядок же организации и проведения публичных мероприятий в СССР был введен в 1988 г., то есть за два года до данной декларации. В современном законодательстве Узбекистана нормативно-правовые акты также не имеют обратной силы, если не оговорено иное.
Кроме того, многие другие советские документы продолжали или продолжают действовать в современном Узбекистане, в частности, в сфере стандартизации. Например, ГОСТ 20—85 «Ленты конвейерные резинотканевые» действовал на территории Узбекистана с 1985-го по 2018 год, когда он был заменен на ГОСТ 20-2018.
Более того, никто не сомневается, что свидетельства о рождении, договоры о жилом фонде, кадастровые документы и т. д., выданные в советское время, действуют и сегодня, как, например, в истории о возврате через суды участка пенсионерке из Мирабадского района Ташкента.
Я склоняюсь к выводу, что по каким-то причинам министерство не желает подтверждать действие этого порядка на территории Узбекистана. Это следует и из первого ответа, где говорится об отсутствии определений митинга, уличного шествия и демонстрации, но не об отсутствии порядка, который был найден позже.
Поэтому, следуя совету Минюста о том, что необходимо руководствоваться Конституцией и законами Узбекистана, мы вновь погрузились в отечественное законодательство и обнаружили два весьма занятных документа: постановление Верховного Совета РУз № 481-XII от 04.01.1992 года «О ратификации соглашения и протокола о создании Содружества Независимых Государств» и постановление Кабинета Министров при Президенте РУз № 210 от 29.04.1992 года «Об организации работы по пересмотру подзаконных актов бывшего Союза ССР»:
Таким образом, в Узбекистане действуют все нормативно-правовые акты СССР, которые не заменили и которые не противоречат законодательству Узбекистана. Учитывая, что советский порядок не просто не противоречит, а напрямую соответствует статье 33 Конституции Республики Узбекистан, получается, что по состоянию на март 2020 г. порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в Республике Узбекистан регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР № 9306-XI от 28.07.1988 г. Этим же объясняется и действие советских ГОСТов в нашей республике.
Так что Министерство юстиции в своем письме не просто так сделало упор на действующее законодательство Узбекистана.
Возникает организационный вопрос: кто же тогда сегодня исполняет роль исполнительного комитета местного совета народных депутатов, в чей адрес подается заявление о проведении публичного мероприятия? Согласно статье 134 Конституции Узбекской ССР 1978 года, Советы народных депутатов — органы государственной власти в областях, районах, городах, районах в городах, поселках, кишлаках и аулах, то есть на местах. А согласно статье 143, исполнительные комитеты — это и есть исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов. Сегодня, согласно статье 102 Конституции РУз и статье 21 Закона Республики Узбекистан № 913-XII от 02.09.1993 года «О государственной власти на местах», исполнительную (как и представительную) власть в области, районе, городе возглавляет хоким. Соответственно, на его имя подается заявление о проведении собрания, митинга, публичного шествия и демонстрации.
В пользу вышеприведенного говорит и история 2017 года, когда две ташкентские активистки Зайдман и Леглер, организовавшие массовый сбор граждан для подписи петиций с требованием о справедливом наказании виновных в смерти Жасурбека Ибрагимова и об ужесточении наказания за жестокое обращение с животными, были приговорены к 10 и 15 суткам административного ареста и штрафу в несколько миллионов сумов.
Как заявил заместитель начальника ГУВД Ташкента Дониёр Ташходжаев: «Эти собрания были несанкционированными — у организаторов не было соответствующих разрешений хокимията». Не верится, что он хотел запугать хокимиятом население нашей демократической, по Конституции, республики.
В двух словах
Составим хронологию основных изменений в законодательстве о публичных акциях:
- июль 1988 года: устанавливается порядок проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР и, следовательно, в Узбекистане;
- август 1988 года: в административное и уголовное законодательство Узбекистана вводятся меры ответственности за нарушение общесоюзного порядка;
- декабрь 1991 года: развал СССР;
- январь, апрель 1992 года: устанавливается, что советское законодательство продолжает действовать в Узбекистане до принятия соответствующих нормативно-правовых актов РУз;
- июнь 2019 года МВД подготовило проект нового закона, который пока не принят.
Согласно установленному порядку, заявление подается лицами, достигшими 18 лет, не позднее чем за 10 дней до даты публичного мероприятия. В заявлении указываются цель мероприятия, его форма (собрание, митинг, уличное шествие или демонстрация), место проведения или маршруты движения, время начала и окончания, количество участников, данные об организаторе (ФИО, адрес, место работы) и дата подачи заявления.
Результат с решением должны сообщить организатору не позже, чем за пять дней до заявленного времени проведения мероприятия. При этом, согласно статье 19 Закона РУз «Об обращениях физических и юридических лиц», заявление рассматривается в течение 15 дней со дня поступления.
Что делать дальше?
Как показывает опыт Казахстана, принятие нового порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций не проходит быстро и гладко. Поэтому сейчас было бы хорошо предпринять следующее:
1. Конституционному суду РУз нужно официально разъяснить, а госорганам — донести до населения страны, что порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, установленный Указом Президиума ВС СССР № 9306-XI от 28 июля 1988 года, действует на территории всей страны, и что заявление о проведении нужно подавать в соответствующий хокимият.
Тогда народ будет видеть, что сотрудники органов внутренних дел пришли не потому, что «большой начальник» дал команду разогнать, а потому что есть порядок, который не был соблюден.
2. Гражданам нужно обращаться в хокимияты, чтобы быстрее решать насущные вопросы о проведении публичных мероприятий. Как показывает практика, после обращения Максима Черникова в июне прошлого года в городской хокимият с вопросом о проведении пикета против незаконного выделения хокимом Мирзо-Улугбекского района участка между жилыми домами решение последнего отменили уже 19 июня.
3. Хокимиятам необходимо внимательнее изучать каждое обращение граждан по публичным мероприятиям, а не обрабатывать их по 205-му постановлению Кабинета Министров, которое на них не распространяется. Так, 7 мая 2019 г. хокимият г. Ташкента сделал не имеющее смысла заявление в отношении шествия «Бессмертный полк», что «разрешения на проведение массового мероприятия организаторы не получали, маршрут не был согласован с соответствующими ведомствами». В результате доверие граждан к администрации города упало еще ниже.
А на практике?
Пока обращений граждан о проведении публичных акций на основе действующего порядка нам не попадалось. Обращение о проведении народно-патриотического шествия «Бессмертный полк» в этом году было внесено 5 марта на имя руководителя рабочей группы по подготовке и проведению празднования 75-й годовщины Победы — премьер-министра РУз. По состоянию на 11 марта письмо еще рассматривается Кабинетом Министров. Если последний не найдет возможности решить вопрос, будет внесено соответствующее обращение хокиму г. Ташкента в соответствии с действующим порядком.
При принятии вышеуказанных мер Узбекистан пойдет по пути доверия между народом и органами власти и покажет всему миру, что решения у нас принимаются на основании закона, а не чьей-то прихоти. В противном случае уже не придется удивляться сообщениям о намеках органов внутренних дел, что призывы участников флешмоба «Ташкент хочет дышать» выглядят как пикет, о котором нет ни слова ни в советском, ни в узбекском законодательстве.
У нас еще очень много хороших статей! Поэтому подпишитесь на Telegram-канал — там вы точно ничего не пропустите.
Текст: Тимур Исмаилов
Фото на превью: Шахзод Мамаджанов / Vot.uz
