Редакция Тимур Исмаилов показывает, какие подводные камни таит в себе новый проект закона «Об административных процедурах».
В середине февраля партии «Миллий тикланиш» и «Адолат» подготовили законопроект о введении уголовной ответственности за неповиновение власти, призыв к массовым беспорядкам и насилию и административной ответственности за призыв к невыполнению или нарушению законодательства. Новость вышла аккурат во время процесса сбора подписей за сохранение бульвара у «Голубых куполов» в Ташкенте и встречи городского хокима Джахонгира Артыкходжаева с общественностью, вызвавшей по большей части недовольство. Естественно, что инициатива двух партий связывалась с желанием чиновников задавить общественную активность граждан.
На этом фоне совершенно незамеченной остался проект закона «Об административных процедурах» в новой редакции, который намного опаснее, чем инициатива депутатов.
Готовы ли вы к тому, что любая госорганизация может нарушать все установленные сроки на законной основе, что ваш бизнес может лишиться лицензии по желанию общественности, что вас могут выселить из дома для вашего же блага, что ваши интересы перед госорганами будут представлять сами госорганы, что вы не сможете просить прокуратуру вынести протест на решения хокимов? Если нет, тогда знакомьтесь с будущим, которое нам представил Минюст.
Что это за закон?
──────────
В январе 2019 года в Узбекистане вступил в силу революционный Закон «Об административных процедурах» (далее — ЗАП), который устанавливает единые стандарты всей административно-правовой деятельности государственных и иных органов в отношении физических и юридических лиц.
Проще говоря, когда вам нужно что-то получить от государства — кадастровые документы, загранпаспорт, номер автомобиля, дубликат свидетельства о браке, земельный участок, разрешение провести концерт, справку о несудимости и т. д., в каждом случае применяются нормы ЗАП. Специальные административные процедуры, то есть отдельные регламенты, носят вторичный характер и не могут противоречить ЗАП.
Важным моментом ЗАП явилось введение 13 принципов административных процедур — возможность быть выслушанным, приоритет прав заинтересованных лиц и защита доверия, которые должны соблюдаться в каждой административной процедуре и которые граждане и организации вправе требовать от госорганов.
Значение ЗАП огромно. Это реальный шаг на пути к действительной демократизации Узбекистана.
К сожалению, практика показала, что ЗАП не исполняется в должной мере. Административные суды также редко применяют ЗАП при разрешении дел. В мае 2020 года президент поручил Комиссии по реализации Концепции совершенствования нормотворческой деятельности, состоящей из руководителей и сотрудников Законодательной палаты, Министерства юстиции, Администрации Президента, Национального агентства проектного управления, Кабинета Министров, Генеральной прокуратуры, Министерства по развитию информационных технологий и коммуникаций, Института проблем законодательства и парламентских исследований, а также Сената, разработать проект ЗАП в новой редакции, предусматривающий:
• установление конкретного различия между предметом регулирования и сферой применения закона;
• определение этапов осуществления административных процедур, субъектов, участвующих в них, видов принимаемых актов;
• унификацию правил осуществления административных процедур;
• установление эффективных механизмов обеспечения прямой реализации отсылочных норм.
В результате ведомство заместителя руководителя данной комиссии — Министерство юстиции — 15 февраля опубликовало новый проект ЗАП, обсуждение которого закончилось 2 марта.
Как следует из пояснительной записки, в числе причин ненадлежащего исполнения ЗАП называются юридическая формальность, механическое применение права, самовольный выход за рамки законов и официальных правил, «старая» методология применения права и т. д., что характеризуется как остаточное влияние советской правовой системы. Для разработки законопроекта были широко привлечены зарубежные эксперты, в частности из Азербайджана, Германии и Литвы.
Так как ЗАП не регулирует что-то конкретное, а носит обобщенный, рамочный характер, рядовые читатели могут задаться вопросом: зачем им читать эту статью и разбираться в правовых дебрях.
Готовы ли вы к тому, что любая госорганизация может нарушать любые установленные сроки на законном основании, что ваш бизнес может лишиться лицензии по желанию общественности, что вас могут выселить из дома для вашего же блага, что ваши интересы перед госорганами будут представлять сами госорганы, что вы не сможете просить прокуратуру вынести протест на решения хокимов? Если нет, тогда знакомьтесь с будущим, которое нам представил Минюст.
Положительные моменты
──────────
Для объективности отметим ряд несомненных плюсов законопроекта.
По сравнению с действующим ЗАП законопроект добавляет три новых принципа административных процедур:
- Принцип запрета произвола, означающий, что административным органам запрещается принимать акты или совершать действия без надлежащего обоснования;
- Принцип запрета злоупотреблением правом, по которому административные органы не могут применять свои полномочия в целях, для которых они не предназначены;
- Принцип недопустимости отказа в применении права, требующий от административных органов не уклоняться от применения правовой нормы, на которую ссылается заинтересованное лицо, либо обосновать, почему они считают, что данная норма не подлежит применению.
Последний принцип особо важен в реализации гражданами права проводить собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации.
Принцип защиты доверия был дополнен следующей нормой: «Ошибка, допущенная административным органом, не должна вызывать неблагоприятных последствий для добросовестно действующего заинтересованного лица». Как отмечает юрист Леонид Хван, данное положение, взятое из постановлений Европейского суда по правам человека по делам «Гладышева против России» (2011 г.) и «Столярова против России» (2015 г.), актуально в Узбекистане в сфере пенсионного обеспечения или приватизации, где ошибки госорганов часто приводили к нарушениям прав пенсионеров или предпринимателей.
Новая редакция также подробно расписывает вопросы действительности и допустимости изменения административного акта, а также возврата документов, денежных средств, имущества и других предметов в случае его отмены.
Наконец, в закон включено положение о сроке, по истечении которого административный орган считается надлежаще извещенным по обычной или электронной почте. Проще говоря, вы направили заявление заказным письмом или по электронной почте, но госорган не хочет заниматься вашим заявлением и не направляет вам уведомление о получении, как это делает, к примеру, хокимият г. Ташкента. Теперь по истечении семи или трех дней соответственно ваше заявление будет считаться надлежаще доставленным.
«Какие еще правила, брат?»
──────────
Увы, все положительные стороны законопроекта перечеркиваются прочими нововведениями, в частности, частью третьей статьи 25:
«Нарушение правил административной процедуры не является основанием для отмены (изменения) административного акта, если оно не оказало и не могло оказать влияния на разрешение административного дела».
Проще говоря, административный орган может спокойно не соблюдать порядок, затягивать установленные сроки процедуры сколько захочется, а через энное количество недель принять неблагоприятный административный акт, сказав: «Мы бы так и так вам отказали, просто время не было ответить». Непонятно, для чего в таком случае нужны регламенты, положения и правила, если на них можно будет не обращать внимания. Напрашивается вывод, что данная норма введена для узаконивания существующих нарушений административных процедур, в частности сроков.
Небольшой пример. Согласно законодательству, петиции на портале «Mening fikrim» должны проходить экспертизу в течение 15 дней. На практике же они рассматриваются в течение нескольких месяцев. В личной встрече с руководителем Рабочей комиссии портала и представителем модератора — Института проблем законодательства и парламентских исследований — прозвучала фраза, что у них «много работы».
По новой редакции ЗАП это слабое оправдание станет законным. Ведь доказать, что, если бы решение о петиции было вынесено в установленный срок, то оно могло быть другим, при этом не имея доступа к внутренним документам института и рабочей комиссии «Mening fikrim», будет невозможно.
По этой причине часть третью статьи 25 необходимо однозначно исключить. Если под остаточным влиянием советской правовой системы СССР разработчики подразумевали принцип недопустимости нарушения каких бы то ни было законов и иных актов, то с ним нужно не бороться, а держаться всеми руками и требовать его соблюдения. Нарушения законодательства в правовом государстве недопустимы как физическими и юридическими лицами, так и госорганами.
«Пока на рассмотрении»
──────────
Затягивать сроки рассмотрения дела также позволяет часть четвертая статьи 24 законопроекта:
«Административный орган, к которому поступил запрос о содействии, должен в возможно короткие сроки, но не позднее пятнадцати дней оказать запрашиваемое содействие. В случае, если для оказания административного содействия требуется больший срок, срок административного содействия может быть продлен административным органом, оказывающим содействие, но не более чем на пятнадцать дней…».
Другими словами, в последний день госорган может направить запрос о содействии другому органу, тем самым затянув решение вопроса. Например, паспорт для выезда за границу выдается в течение 10 дней. Должностное лицо на 9-й день направляет документы заявителя в другой орган за содействием. Второй орган может держать документы 15 дней, то есть общий срок выдачи загранпаспорта продлевается до 24 дней. После этого второй орган сообщает, что ему нужно еще 15 дней, то есть выдача загранпаспорта необоснованно растягивается уже до 40 дней против предусмотренных 10, и это не считая лазеек в статье 25.
На возмущения заявителя поступит ответ, что вопрос «еще на рассмотрении соответствующих органов». При этом коррумпированное должностное лицо может намекнуть заявителю, что «оперативно решит вопрос» за отдельную плату.
С затягиванием в выдаче загранпаспорта по причине того, что некая «комиссия проверяет», уже сталкивалась журналистка, автор проектов «Context.uz» и «Nemolchi.uz» Ирина Матвиенко. И это происходит, пока данный законопроект еще не вступил в силу.
Исходя из изложенного данную часть необходимо дать в следующей редакции: «Административный орган, к которому поступил запрос о содействии, должен в возможно короткие сроки, но не позднее пятнадцати дней и не позднее трех дней до окончания срока принятия административного акта оказать запрашиваемое содействие». Все остальное можно решить путем последующего пересмотра или отмены акта.
Статья 46 содержит еще более интересную норму. Согласно части второй, административный орган вправе приостановить административное производство в случаях:
• отказа другого административного органа в предоставлении содействия или возникновения затруднений в получении необходимого содействия по запросу;
• обращения за содействием в иностранный административный орган до получения соответствующего ответа на этот запрос.
Если говорить просто, то чтобы на законном основании затянуть рассмотрение вопроса на неопределенный срок, достаточно направить запрос в другой орган, который, заранее известно, не ответит. Если адресат активно требует разрешить вопрос, можно посоветовать ему позвонить в тот орган, который ничего не сообщит, так как и по действующей, и по новой редакции ЗАП действует принцип «одно окно». По нему административный орган получает необходимые документы и сведения от других органов без участия заинтересованных лиц. Этим, например, уже пытается заниматься хокимият г. Ташкента, переправляя обращения граждан о проведении 9 мая 2021 г. народно-патриотического шествия «Бессмертный полк» в ГУВД, которое не предоставляет каких-либо ответов.
О долгом ожидании ответа из-за границы и лазейках, которые эта возможность создает, говорить не приходится, поэтому абзацы третий и четвертый части второй статьи 46 необходимо исключить. Административные органы и так имеют достаточно оснований приостанавливать ход дела.
Интересно то, что вышеупомянутые нормы противоречат части девятой статьи 24, присутствующей и в действующей версии ЗАП, по которой отсутствие ответа на запрос о содействии административного органа не должно препятствовать разрешению дела. Другими словами, с одной стороны, административный орган может запросить другой орган о содействии, затянуть рассмотрение дела на месяц, а то и фактически остановить, но с другой — это не может мешать рассмотрению дела.
Складывается впечатление, что межведомственная комиссия в попытке ужесточить положение граждан и организаций Узбекистана то ли недоглядела противоречие, то ли побоялась убрать действующую демократическую норму, которая ограничивает лазейки для госорганов, то ли искренне считает, что затягивание дела на неопределенный срок не является препятствием к его разрешению. В любом случае это недопустимо.
«Народ против»
──────────
Новая редакция ЗАП содержит огромное количество норм, фактически закрепляющих подавление интересов физических или юридических лиц со стороны общества.
В первую очередь это дополнение к приоритету прав заинтересованных лиц в статье 11:
«Все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в ходе административного производства, толкуются в пользу заинтересованных лиц при отсутствии разногласий между данными заинтересованными лицами и угрозы публичным интересам».
Подчеркнутая оговорка весьма опасна. Так как нигде не дается определений «разногласиям» и «угрозам публичным интересам», а очень многие административные акты так или иначе связаны с обществом, то здесь создается возможность всевозможных злоупотреблений, не говоря уже о коррупции.
Представим такую ситуацию. Подан пакет документов на регистрацию ННО — общества современных видов танцев. Орган юстиции получает негласную команду не регистрировать. Спустя месяц или с учетом лазеек в статье 25 больший срок орган юстиции выносит отказ, сообщая, что цели и задачи ННО посягают на нравственность граждан (часть первая пункта 24 положения о регистрации ННО). Заявители возмущаются, что в законодательстве нигде не дано определение нравственности граждан, утверждают, что современные танцы способствуют духовному развитию молодежи, и требуют истолковать неясность в их пользу. Вроде бы логично.
Однако орган юстиции показывает ранее отправленные письма трех подговоренных председателей махаллей, где они критикуют современные танцы, так как они якобы, наоборот, ведут к забвению традиционных ценностей, развращают молодежь и угрожают интересам широких масс, стремящихся сохранить национальную самобытность. На основании этого орган юстиции заявляет, что наблюдается угроза публичным интересам, имеются разногласия между заинтересованными лицами (заявителями и представителями общественности) в толковании нравственности, поэтому неясность определения нравственности толкуется не в пользу заявителей, а в пользу административного органа, который выносит отказ «в целях недопущения вреда публичным интересам».
В худшем случае может быть запрошена взятка, чтобы «забыть» о заявлениях председателей махаллей. Да, заявители пожалуются в антикоррупционный Telegram-бот Министерства юстиции @antikorbot, но нет гарантий, что это решит их проблему.
В связи с этим по аналогии со статьей 15 Кодекса об административном судопроизводстве данную статью необходимо изложить следующим образом: «Все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в ходе административного производства, толкуются в пользу адресата, а также иных заинтересованных лиц».
Во-вторых, обратите внимание на часть четвертую статьи 26:
«Административный орган по своему усмотрению может привлечь физическое или юридическое лицо, интересы которого могут быть затронуты принимаемым административным актом, с его согласия в качестве третьего лица».
Проще говоря, если административный орган не хочет идти навстречу заявителю, он сможет подключить негативно настроенную общественность, чтобы принять неблагоприятное решение.
Пример из музыкальной сферы. Инициаторы намерения организовать концерт мировых групп, исполняющих песни в стиле Heavy Metal. Естественно, есть люди, которые обожают данный жанр, а есть те, кто ненавидит. Должностное лицо Комиссии по контролю за проведением массовых мероприятий, которое терпеть не может «металлистов», привлекает по своему усмотрению на заседание комиссии десятку нужных блогеров и других представителей общественности, которые с большим удовольствием критикуют идею проведения концерта под предлогом разрушения нравственных устоев общества (пункт 20 Правил проведения массовых мероприятий) или переполненности общественного транспорта после концерта (пункт 17 Правил), хотя то же самое можно отнести к футбольным матчам.
На основании этого комиссия спокойно отказывает в проведении концерта. Справедливо? По этой причине данную норму необходимо исключить.
Подчеркну, что речь не идет о том, чтобы поставить интересы физических и юридических лиц над интересами общества. Законопроект уже предоставляет третьим лицам вариант обратиться в административный орган с заявлением изменить или отменить принятый акт. Но для чего надо создавать подобную лазейку на стадии рассмотрения?
«За тебя уже решили»
──────────
Статья 28 законопроекта содержит новую норму о совместном представителе, которого вправе назначить участники административного производства с совпадающими интересами. Это логично, так как если, скажем, сто жителей махалли хотят построить во дворе детскую площадку, правильным будет выбрать двух-трех активистов, которые будут «бегать» по этому вопросу. Однако обратите внимание на часть вторую данной статьи:
«Если в административном производстве участвует свыше 50 заинтересованных лиц с совпадающими интересами, не имеющих представителя, административный орган может потребовать от них назначить совместного представителя. Если указанное требование не выполняется, административный орган может назначить совместного представителя по собственной инициативе. Представителем может быть только физическое лицо».
В чем подвох, спросят читатели. Он в двух моментах:
- Не определен срок, в течение которого заинтересованные лица должны выбрать совместного представителя. Это дает возможность госоргану создать противоречие между заинтересованными лицами и истолковать неопределенность в свою пользу.
- Госорган может назначить совместным представителем своего сотрудника, который, естественно, будет беспрекословно исполнять поручения своего работодателя и игнорировать интересы заинтересованных лиц. Тем самым создается еще один бесполезный способ «диалога с народом», какими являются общественные советы при хокимиятах.
На практике будет следующее. Хокимият решает начать строительство в парке, что наблюдается в Ташкенте со сквером у «Голубых куполов». Сотни заинтересованных лиц, то есть те, кто гуляет и отдыхает в парке, начинают возмущаться и выражать свое мнение. Хокимият проводит встречу, требует от них назначить представителя, люди начинают выбирать, но в процесс тут же вмешиваются подговоренные личности, которые критикуют каждую кандидатуру.
Через пятнадцать минут (срок ведь не указан) представитель органа власти заявляет, что требование не выполнено, назначает сотрудника своей пресс-службы представителем общественности и на месте оформляет акт. Будет ли такой человек добросовестно отстаивать интересы общественности? Разумеется, нет, так как он получает зарплату от хокимията. Он будет максимум успокаивать народ. Другими словами, интересы заинтересованных лиц перед госорганами будут представлять чиновники тех же госорганов. Ни о каком реальном соблюдении интересов общественности речи не может быть.
Схожий порядок существовал в фашистской Италии в сфере разрешения трудовых споров. В то время, как итальянские корпорации могли напрямую обращаться к государству с любыми претензиями, рабочие были лишены этого права. Их обращения рассматривались чиновниками, поставленными руководить конфедерациями профсоюзов рабочих, которые, естественно, выносили решения в пользу государства, представляющего интересы тех же корпораций.
Опять же часть вторая статьи 28 противоречит части четвертой той же статьи, по которой участник административного производства вправе отказаться от совместного представителя и участвовать в административном производстве самостоятельно. Получается замкнутый круг: можно обращаться в госорган напрямую, но если вас наберется 50 человек, то вам назначат представителя. Вы можете отказаться от него и обратиться напрямую, но если вас наберется 50 человек…
Либо над данной статьей одновременно трудилось несколько человек, не общающихся друг с другом, либо ее целью является узаконить затягивание разрешения административных дел. В двух словах — части вторую, третью и четвертую статьи необходимо исключить.
«Административный ренессанс»
──────────
Слово «ренессанс» происходит от французского «renaissance», означающего «re-» — «назад, снова» и «naissance» — «birth», которое в свою очередь происходит от латинского «nascentia» — «nasci», то есть «быть рожденным». Таким образом, «ренессанс» дословно означает «возрождение».
Статья 39 посвящена отводу в административном производстве, то есть праву заинтересованных лиц потребовать удаления должностных лиц, если они имеют интерес в деле, являются родственниками с заинтересованными лицами и по другим причинам. Часть девятая этой статьи предлагает новую норму с весьма интересной оговоркой:
«В случае удовлетворения заявления об отводе руководителя административного органа республиканского уровня, а также председателя Совета Министров Республики Каракалпакстан, хокима г. Ташкента или хокима области уполномоченный орган, принявший решение об отводе, возлагает на конкретное должностное лицо или формирует специальную комиссию для рассмотрения административного дела по существу либо решает вопрос конфликта интересов иным способом».
Также приведу часть четвертую, которая присутствует и в действующем ЗАП:
«Решение по заявлению об отводе принимает непосредственный руководитель того должностного лица, которому был заявлен отвод, а в случае, если отвод заявлен руководителю административного органа, — вышестоящий орган или иной уполномоченный орган».
Проще говоря, если заявители подозревают руководителя области, Ташкента или министерства в личной заинтересованности и заявляют ему отвод, то хоким спокойно направит данное заявление в Администрацию президента (министр — в Кабинет Министров), которая может решить вопрос в пользу хокима или министра любым способом на свое усмотрение. Подчеркну, статья даже не говорит «иным способом, предусмотренным законом». Речь идет об абсолютно любом способе.
А вот что будет происходить на практике. Условный хоким принимает решение определить победителем тендера фирму, которой владеют его родственники или друзья. Остальные участники узнают об этом и заявляют отвод хокиму как председателю тендерной комиссии. Хоким передает заявление в Администрацию президента, которая удовлетворяет отвод и постановляет решить вопрос иным способом, а именно — путем создания тем же хокимиятом совета из числа представителей общественности и местного актива.
Далее хокимият включает в комиссию своих людей, которые расхваливают фирму родственников хокима и выносят решение в ее пользу. Остальные заявители возмущаются, но хокимият показывает администрации письмо о том, что вопрос должен быть разрешен общественным советом. Начинается шум, обвиняют администрацию, но та заявляет, что решение вынесла не она, а общественный совет, поэтому претензии надо направлять не к ней.
Если кто-то думает, что это нереально, то спешу огорчить. Фактических предпосылок для подобного сценария предостаточно. В одном только Джизаке в 2020 году конкурсы на благоустройство дважды выиграла компания, одним из учредителей которой является дочь хокима области. В феврале 2021 года обнаружилось, что компании с участием сына областного хокима и его дяди реализуют на территории области ряд проектов на несколько миллиардов сумов.
В январе этого года сообщалось, что для окончательного решения вопроса о сносе дома № 7 по улице Бабура, являющегося объектом культурного наследия 1930-х годов, будет создана общественная комиссия в составе представителей Министерства культуры, столичного хокимията, ученых, общественности и журналистов. Месяц назад представитель Экологической партии Узбекистана предлагал решить вопрос строительства в парке посредством «общественных слушаний». О каких слушаниях может идти речь, если любая идея стройки нагло нарушает Градостроительный кодекс Республики Узбекистан, в частности статью 34, по которой запрещается проектирование и строительство объектов на территории населенных пунктов без генерального плана и другой необходимой градостроительной документации?
Таким образом, уже есть намерение чиновников решать спорные административные процедуры не путем строго соблюдения законодательства, как это требовала советская система права, а путем общественных комиссий. Если будет принят ЗАП в новой редакции, то это даст отличную возможность каждому большому чиновнику принимать абсолютно любое решение и уходить от его отмены через общественные комиссии и «иные методы». Постепенно это приведет к полному возрождению в Узбекистане практики феодальных государств, когда решающим было слово правителя и его наместников, а не какие-то там законы. Интересно, германские консультанты, участвовавшие в разработке законопроекта, согласны с подобным ренессансом?
В связи с этим в части девятой статьи 39 слова «возлагает на конкретное должностное лицо или формирует специальную комиссию для рассмотрения административного дела по существу либо решает вопрос конфликта интересов иным способом» однозначно необходимо заменить словами «возлагает на конкретное должностное лицо рассмотрение административного дела либо решает вопрос лично» без каких бы то ни было оговорок. Пора заканчивать с практикой распределения ответственности.
«Полный назад»
──────────
Встречаются ситуации, когда административному органу приходится отменять принятые акты по собственной инициативе. Например, Центральный банк может отозвать лицензию у коммерческих банков за несоблюдение законодательства. Однако межведомственная комиссия пошла куда дальше и фактически предлагает дать административным органам карт-бланш на отмену любого акта. Рассмотрим часть четвертую статьи 75:
«Административный орган вправе по собственной инициативе отменить или изменить принятый им административный акт в случаях:
• необходимости устранения угрозы публичным интересам;
• когда появляется возможность улучшить положение заинтересованного лица, не ущемляя при этом прав и законных интересов других заинтересованных лиц и не подвергая риску публичные интересы».
Здесь создается прекрасная возможность самоуправства и коррупции по следующим причинам.
1. «Угроза публичным интересам» не является конкретным понятием, и под эту фразу можно подвести что угодно. Например, компания получила территорию разбитого парка и начала его благоустройство. Однако появляется застройщик, который намерен возвести там элитный жилой комплекс. Он дает «на лапу» нечистоплотному должностному лицу либо подговаривает или иным образом склоняет жителей соседних домов подписать петицию о том, что им больше не нужен парк, так как там по вечерам якобы будут собираться подозрительные лица, распивать спиртное, мусорить и совершать правонарушения.
Выходит, возникает угроза публичному интересу, а именно — безопасности заинтересованных лиц. На основании этого хокимият по собственной инициативе отменяет свое решение, забирает участок у данной компании, несмотря на то, что она уже вложилась в благоустройство, и отдает его застройщику.
2. «Улучшение положения» является весьма относительным понятием. Например, жители того же дома № 7 по ул. Бабура в г. Ташкенте добились через суд возвращения своему дому статуса объекта культурного наследия, тем самым предотвратив его снос. По текущему законопроекту госорган сам сможет отменить это решение и выселить людей в новостройку, сославшись на то, что «здание новое, имеется стоянка, близко проходит множество маршрутов общественного транспорта и прочее, то есть вам будет гораздо лучше жить в новом жилом комплексе».
Всегда можно найти приемлемые объяснения, и какая разница, что жильцам нужна не новостройка, а свой дом 1935 года. В этом случае можно будет выкрутиться через лазейку в принципе приоритета прав заинтересованных лиц.
Исходя из этого часть четвертую статьи 75 необходимо исключить. Если заинтересованные лица, как вкладчики в банке, полагают, что акт нужно отменить, то они могут обратиться с заявлением о пересмотре, как допускает часть первая этой же статьи.
По этой же причине в части первой статьи 76 фразу «Правомерный административный акт может быть отменен в пользу заинтересованного лица на будущее» необходимо однозначно дополнить словами «на основании заявления данного заинтересованного лица». Люди сами решат, что им хорошо, а что нет.
В той же статье 76 есть примечательная часть третья:
«Правомерный административный акт не может быть отменен во вред заинтересованному лицу, за исключением следующих случаев:
…
если вследствие изменившихся позже фактических или правовых обстоятельств административный акт необходимо отменить во избежание ущерба публичным интересам».
Звучит хорошо, но на практике под «ущерб публичным интересам» можно подвести все, что угодно. В свою очередь это дает дорогу злоупотреблениям и коррупции. Например, учебный центр получает лицензию управления народного образования на преподавание иностранных языков абитуриентам. Конкурирующая образовательная организация подкупает или иным образом склоняет активных жителей района, где расположен центр, подписать заявление против деятельности центра под предлогом того, что по району начинают гулять молодые лица, которые якобы шумят, одеваются вопреки национальным ценностям, ходят под окнами домов и тем самым создают ущерб публичным интересам.
Вместо того, чтобы выяснить истинные причины заявления, наличие нарушителей общественного порядка и их число, управление народного образования спокойно отзывает законно выданную лицензию и тем самым обрекает бизнес на смерть, ведь акт отменяется во вред интересам центра. За те месяцы, пока будет рассматриваться административная жалоба и обращение в суд, все учащиеся разойдутся по другим центрам.
С учетом изложенного абзац третий статьи 76 необходимо убрать. Если возникает крупная авария, техногенная катастрофа или массовые беспорядки, то можно ввести режим чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения.
При отмене административного акта (законного или незаконного) важным является вопрос защиты доверия. Например, ваша организация получила лицензию на осуществление аудиторской деятельности. Через два года Министерство финансов аннулировало лицензию, так как выяснилось, что у одного из ваших аудиторов в трудовой книжке подделан стаж.
Однако, доверяя законности своей лицензии, вы уже осуществили несколько десятков проверок. Спрашивается, подлежат ли защите ваше доверие и все проверки и кто виноват в том, что прошел поддельный стаж, — вы или Минфин? Вопрос, безусловно, важный. Теперь взглянем на часть третью статьи 78:
«Доверие заинтересованного лица не подлежит защите, если:
…
заинтересованное лицо знало о противоправности административного акта или не знало об этом по собственной вине».
Тут возникает вопрос: куда смотрел госорган, когда принимал административный акт, и почему не принял меры в отношении заявителя? Похоже, что Минюст с остальными разработчиками законопроекта пытается снять всю ответственность с административных органов и перекинуть ее на заявителей, в частности фразой «не знало по собственной вине».
Административный акт принимается не заинтересованным лицом, а административным органом. Согласно статье 21 законопроекта, административный орган обязан всесторонне, полно и объективно исследовать все фактические обстоятельства дела, а по статье 67 законопроекта обоснованность акта обеспечивается самим административным органом. Если же административный орган принял незаконный акт, то вина за это ложится на сам орган, а не на заинтересованное лицо.
Кроме того, абзац не устанавливает, как будет доказываться, знало ли заинтересованное лицо о противоправности административного акта или нет. Не все же являются юристами и готовы детально разбирать законодательство. Если заявитель имеет одни соображения, однако административный орган выдал официальный акт, то заявитель вполне может принять соображения органа как официальные. Как говорится: «Э, все уже, лицензию получили, хватит париться». Если же административный орган совершил должностной подлог и ввел заинтересованных лиц в заблуждение, то ответственность по статье 209 Уголовного кодекса понесет он, а не заявитель.
Таким образом, абзац четвертый части третьей статьи 78 необходимо исключить. Иначе получится, что человек получил официальный документ, но должен каждую секунду бояться, что акт объявят незаконным и, возможно, обвинят самого заявителя.
Здесь читатель может подумать: «Ладно, если отменят лицензию, подадим на новую. В чем проблема?». Смотрим далее.
Статья 80 оговаривает вопрос возврата документов, денег и имущества при отмене административного акта. В двух словах: если акт отменяется с обратной силой, то есть с момента его принятия в далеком прошлом, то все добро, в том числе льготы, надо вернуть или компенсировать. Если же отмена происходит на будущее, то есть с момента принятия акта, то все надо будет вернуть, если так захочет административный орган.
Другими словами, если вашу аудиторскую лицензию отменят с обратной силой, то надо будет компенсировать все за два года.
В обоих случаях надо добавить, что компенсация происходит «в судебном порядке», иначе до злоупотреблений и коррупции рукой подать.
Например, человек получил серьезную травму на производстве. Врачебно-трудовая экспертная комиссия (ВТЭК) признала его инвалидом II группы, соответственно, ему полагается ряд льгот. Его квартира оформлена на сына, и семья решает переоформить квартиру на отца-инвалида, чтобы получить льготу по налогу на имущество.
Высвобождаемые средства семья тратит на приобретение лекарств. Через несколько лет нечистое на руку должностное лицо сообщает инвалиду, что он якобы злоупотребляет инвалидными льготами, использует их не по назначению, а для личного обогащения, и намекает на взятку. Инвалид отказывается платить. После этого ВТЭК на основании абзаца пятого части третьей статьи 76 отменяет с обратной силой административный акт (заключение комиссии) о признании его инвалидом ΙΙ группы, признает его инвалидом III группы и требует вернуть все льготы за истекшие годы. Этот вопрос должен быть рассмотрен и разрешен только судом.
Вновь подчеркну, что ЗАП — это рамочный закон, то есть регламенты всех административных процедур в Узбекистане должны ему соответствовать. Несложно понять, к чему приведет возможность отменять все, что угодно, да еще и с обратной силой.
«А справочка есть?»
──────────
Часть четвертая статьи 29 гласит:
«Заинтересованные лица, участвующие в административном производстве, обязаны по мере своей возможности содействовать административному органу в исследовании фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела».
Ее необходимо исключить, так как она позволит административным органам взвалить на заинтересованных лиц свою обязанность всестороннего изучения фактических обстоятельств (статья 21 законопроекта) и требовать от них представления непредусмотренной информации или документов, что запрещено статьей 51 законопроекта, а также статьей 42 действующего ЗАП. Возможные противоречия можно истолковать во вред интересам заинтересованных лиц через ущерб публичным интересам.
В любом случае сам заявитель заинтересован в скорейшем принятии акта и для этого предоставит все материалы.
Подобное злоупотребление уже встречалось на практике. Например, в апреле 2019 г. во время встречи с организатором шествия «Бессмертный полк» хоким г. Ташкента необоснованно потребовал провести социологическое изучение и определить наиболее предпочитаемый формат празднования 9 Мая, несмотря на то, что проведение демонстраций и шествий является неотъемлемым правом каждого гражданина, а законодательство не содержит требования изучения целесообразности для организации уличного шествия или демонстрации.
Теперь заглянем в часть первую статьи 43:
«Административный орган вправе потребовать в ходе административного производства представления участниками административного производства имеющихся в их распоряжении доказательств, существенных для разрешения административного дела».
Здесь имеет место явное противоречие части пятой статьи 52, по которой административный орган не вправе требовать от заявителя информации или документов, не предусмотренных законодательством. Да и что сделает госорган, если заявитель не представит доказательство, сославшись на эту норму? Приостановит производство, сказав заявителю, что дал ему возможность представить недостающие документы, без которых наблюдается угроза публичным интересам?
По этой причине данную часть необходимо изложить в следующей редакции:
«Административный орган вправе в ходе административного производства интересоваться о наличии у участников административного производства доказательств, существенных для разрешения административного дела, и в случае наличия запрашивать их».
Как видим, межведомственная комиссия решила разгрузить сотрудников госорганов и максимально загрузить заявителей. Есть ли смысл в принятии новой версии ЗАП?
«Мы все сказали»
──────────
По сравнению с действующей версией ЗАП, статья 64 расширяет форму административного акта. Теперь он может быть принят не только в письменной, но и в электронной или устной форме, а также путем знаков, жестов и сигналов.
Невозможно вообразить, какой именно административный акт имели в виду разработчики, чтобы его можно было принять в устной форме. Ведь слов не сохранишь и «к делу не подошьешь», а статья 50 законопроекта требует вести по административный актам публичный реестр. Больше похоже на попытку придать законность устным заявлениям должностных лиц. Увы, это недопустимо, даже если избавиться от советских пережитков.
Формой административного акта необходимо установить только письменную, электронную или в виде выдачи удостоверяющего документа.
Говоря о речи, нельзя не отметить статью 30 о языке административного производства. По сравнению с действующим ЗАП межведомственная комиссия предлагает исключить возможность ведения административного производства на языке большинства населения данной местности. Эту фразу необходимо вернуть, так как целью административного производства является решение вопроса и принятие акта, а не соблюдение формальных требований. В противном случае нарушается принцип недопустимости бюрократического формализма, предусмотренный статьей 12 законопроекта.
Кроме того, предложенная редакция противоречит части второй статьи 8 «О государственном языке», по которой в местах компактного проживания представителей отдельных национальностей документы местных органов власти и управления принимаются и объявляются на государственном языке республики и языке данной национальности. Либо разработчики проглядели данный закон, либо намерены откорректировать и его.
«Прокуратура дает заднюю»
──────────
Как следует из пояснительной записки к законопроекту, серьезные проблемы в сфере административных процедур происходят, в частности, из-за системы прокурорского надзора, унаследованной от советской правовой системы. Посмотрим, что нам предлагают взамен.
Статья 83 регулирует порядок административного обжалования, а именно — как, куда и в какой срок подать административную жалобу (не путать с обычной жалобой) на административные акты, иные акты или административные действия госорганов. Напомню, что административная жалоба подается через орган, чьи действия вы обжалуете. После этого он обязан передать вашу жалобу в вышестоящий орган. Такой же порядок действует в административном судопроизводстве.
Здесь большинство читателей усмехнется: «Да никогда госорган не направит наверх жалобу на самого себя!» — и небезосновательно. Например, хокимият г. Ташкента вместо того, чтобы направить полученную административную жалобу на свое бездействие в вопросе согласования шествия «Бессмертный полк» в вышестоящий орган — Администрацию Президента — в трехдневный срок, как этого требует статья 63 действующего ЗАП, попытался ее перепоручить районному хокимияту по месту прописки заявителя. Однако районный хокимият, выяснив, что к чему, вернул ее назад в город. До сих пор административная жалоба лежит в городском хокимияте.
Хотя часть третья статьи 83 допускает возможность подачи административной жалобы напрямую в вышестоящий орган, она противоречит части первой, по которой административная жалоба сдается в орган, чьи действия обжалуются. Непонятно, как разработчики допустили подобные разногласия.
Читаем статью дальше:
«Досудебное обжалование административных актов, иных актов административного органа и административных действий в административном порядке является обязательным условием допустимости оспаривания административных актов, иных актов административного органа и административных действий в судебном порядке».
Другими словами, до обращения в суд надо подать административную жалобу в вышестоящий орган и получить решение по ней. Это логично, но что делать, если госорган не направляет жалобу на самого себя? Может, поможет прокуратура? Увы, часть седьмая гласит:
«Протест на административный акт может быть принесен прокурором лишь после исчерпания заинтересованными лицами возможностей административного обжалования административного акта и (или) его оспаривания в суде, но не позднее одного года с момента его принятия».
Значит, чтобы попросить прокуратуру опротестовать решение госоргана, надо сперва подать административную жалобу, которая рассматривается месяц и может быть продлена еще на один месяц, потом подать в суд, при несогласии с решением суда подать апелляционную жалобу, затем кассационную жалобу, что растянется на месяцы и за что надо будет заплатить госпошлину с почтовыми расходами, и только потом вы получите право обратиться к прокурору за протестом.
Это недопустимо, так как, во-первых, вопрос может оперативно решиться после вмешательства прокуратуры без необходимости несения ненужных расходов на судебные разбирательства.
Например, 8 января текущего года администратор Facebook-группы «ТЧСЖ и как с ним жить?» Максим Черников обратился в прокуратуру в связи с решением хокимията Бектемирского района г. Ташкента принудительно перевести жителей в управляющие компании. Данный «перевод» нарушает часть вторую статьи 8 Закона «Об управлении многоквартирными домами». По ней способ управления многоквартирным домом определяется общим собранием собственников его помещений, а не местным органом власти. Через три недели районная прокуратура подтвердила нарушение данного закона и потребовала от хокимията его устранить, тем самым была оперативно восстановлена законность. Задумайтесь, сколько времени и денег занял бы вопрос, если бы действовала новая редакция ЗАП.
Во-вторых, что делать, если госорган не отправляет наверх административную жалобу на принятый акт или если вышестоящий орган не начинает ее рассмотрение? Суд потребует решения по административной жалобе, прокуратура запросит решение суда, и дело фактически встанет.
В связи с вышеизложенным часть седьмую статьи 83 необходимо исключить.
Обратим внимание на часть четвертую статьи 51:
«Административное производство контрольно-надзорного характера, начатое на основании обращения физического или юридического лица, в котором сообщается о фактах нарушения законодательства в отношении адресата, считается начатым по инициативе административного органа. При этом обратившемуся физическому или юридическому лицу направляется обоснованный ответ в течение пятнадцати дней, если такое лицо не является участником административного производства в соответствии с настоящим законом».
Эту часть необходимо исключить, так как она создает возможность необоснованного затягивания рассмотрения заявлений органами прокуратуры. Например, граждане обращаются в прокуратуру с заявлением проверить законность решения хокимията выселить жителей махалли и отдать территорию под строительство жилого комплекса. По предлагаемой редакции прокуратура может не трогать заявление две недели и только на пятнадцатый день сообщить, что рассматривается вопрос проведения проверки.
Однако саму проверку можно начать еще через две недели или даже позже, так как в соответствии с частью третьей этой же статьи административное дело начнется с момента направления хокимияту письма или запроса представить некоторые документы. Таким образом, дело может не рассматриваться долгое время, за которое можно снести любое строение.
Создается впечатление, что органы прокуратуры устали от непрекращающихся обращений граждан и организаций и решили от них отгородиться через ЗАП. Учитывая, что в состав комиссии, разрабатывавшей законопроект, входит заместитель генерального прокурора Узбекистана, это весьма вероятная причина. Однако фактически запретив людям жаловаться, проблемы не решить и законность не обеспечить.
Иные случаи и опасные оговорки
──────────
Так как ЗАП носит рамочный характер, то естественно, что в нем (как и в Конституции) имеются оговорки со ссылками на другие акты законодательства. Однако в новой редакции законопроекта их стало довольно много и не в пользу заинтересованных лиц.
Так, абзац шестой части второй статьи 46 предусматривает, что административный орган вправе приостановить производство в иных случаях, предусмотренных законом. Естественно, что под иные случаи можно подвести всевозможные обстоятельства, а статья уже содержит достаточно случаев для приостановления производства. Если административный орган не желает разрешать административное дело в пользу адресатов или выявил нарушения в действиях заявителя, то он может принять соответствующий административный акт. В этой связи данный абзац необходимо исключить.
Согласно абзацу седьмому части первой статьи 48, административный орган обязан прекратить административное производство, если в результате изменения правового статуса (правового положения) участника административного производства или объективных обстоятельств принятие административного акта становится невозможным. Слова «или объективных обстоятельств» необходимо убрать, так как эта формулировка расплывчата, а исчерпывающий перечень объективных обстоятельств уже приведен в статье.
Часть первая статьи 73 гласит:
«Административный акт является действительным с момента вступления в силу и до момента отмены или прекращения его действия по иным основаниям, предусмотренным законом».
Слова «по иным основаниям, предусмотренным законом» необходимо исключить, так как основания прекращения действия административного акта уже приведены в части первой статьи 72, а создавать лазейку для уклонения от соблюдения ЗАП нельзя.
«Самое нужное — за бортом»
──────────
Несмотря на проведенную работу, Министерство юстиции и другие органы не включили в законопроект одну очень важную вещь. Конкретно в статье 67 после части второй необходимо добавить новую часть следующего содержания:
«При принятии неблагоприятного для адресата административного акта по административному делу, по которому ранее уже был принят неблагоприятный для адресата административный акт, административный орган не вправе ссылаться на причины, не изложенные в предыдущем административном акте и по-прежнему содержащиеся в материалах административного дела, за исключением причин, связанных с материалами, удостоверяющими устранение ранее указанных причин (ошибок)».
Говоря простым языком, если орган не выявил недостатки в первый раз, он не вправе их предъявлять впоследствии. Например, если орган юстиции отказал в регистрации устава ННО, заявители устранили указанные замечания и вновь подали устав на регистрацию, то орган юстиции не вправе вновь отказывать ввиду причин, которые содержались еще в первой версии устава, но о которых орган юстиции решил умолчать в первом отказе.
В противном случае административная процедура затянется на долгие годы, как с регистрацией молодежного центра волонтеров «Олтин канот». В конце января заявители получили 20-й письменный отказ Управления юстиции г. Ташкента в регистрации.
Автор этих строк лично столкнулся с ситуацией, когда в уставе ННО действительно содержался ряд несоответствий, но в своем отказе Министерство юстиции их не упомянуло, видимо, оставив для последующего отказа.
──────────
Естественно, что невозможно рассказать о всех проблемах законопроекта в рамках одной статьи. Выше приведены ключевые проблемы законопроекта, а со всеми предложениями можно ознакомиться по ссылке.
В целом из текста законопроекта напрашивается тревожный вывод о желании властей Узбекистана отойти от демократического ЗАП, узаконить существующие нарушения законодательства, придать иммунитет любым решениям высших эшелонов власти, оставить лазейки для обхода практически любого закона и сделать граждан и организации беззащитными перед действиями госорганов.
Положительные стороны данного документа меркнут по сравнению с перспективами его реального применения в нашей республике. Сомнительно, что он отвечает практике Германии и других стран, направивших экспертов для его разработки. Однако словам хокима Ташкента Джахонгира Артыкходжаева «Я — референдум» и председателя махалли на сквере у «Голубых куполов» «Демократия — это подчинение большинства меньшинству» законопроект соответствует вполне.
Кто-то скажет, что Узбекистан и законность — понятия несовместимые, и у этих слов найдется основание в виде непрекращающихся сносов и принудительного выселения людей из их домов. Тем не менее есть разница между фактическим беззаконием, которое после хождения по инстанциям есть шанс преодолеть, и беззаконием, оформленным официально.
Следует помнить, что в Узбекистане лица обращаются в прокуратуру не от любви к наследию правовой системы СССР, а потому что органы прокуратуры порой предпринимают действенные меры и уведомляют, если на изучение требуется дополнительное время. Если лишить людей и этой возможности, то никакие поздравления с тем, что депутаты одобрили введение уголовной ответственности за неподчинение законным требованиям представителей власти, не сдержат недовольство народа.
По этой причине Министерству юстиции, остальным органам и иностранным экспертам, принимавшим участие в разработке, а также Законодательной палате и Сенату необходимо вникнуть в статью 2 Конституции Узбекистана, по которой государство служит интересам народа, государственные органы и должностные лица ответственны перед обществом и гражданами, а не наоборот. После этого необходимо переработать законопроект, имея в виду не то, как он должен работать в теории, не то, как система административного права работает в Германии, а то, как его будут фактически применять в Узбекистане в 2021 году.
Повторные сетования в будущем о продолжающемся несоблюдении ЗАП ввиду правовой системы государства, не существующего уже 30 лет, будут восприняты как слабая отговорка или признание в собственной некомпетентности.
У нас еще очень много хороших статей! Поэтому подпишитесь на Telegram-канал — там вы точно ничего не пропустите.
Нравится Hook? Теперь вы можете помочь редакции денежным переводом — собранные средства пойдут на оплату работы внештатников. Пройдите по этой ссылке или вручную переведите любую сумму на карту 8600 5729 1833 8323 (Uzcard)
──────────
Текст и фото: Тимур Исмаилов
Редактура: Борис Жуковский
